§§ 1-5 og 11-8 – Forholdet mellom motstridsbestemmelsen i § 1-5 andre ledd og hensynssone f

Departementet har mottatt en henvendelse fra Øygarden kommune som gjelder plan- og bygnings­loven (pbl.) § 11-8 tredje ledd bokstav f. Etter denne bestemmelsen kan en kommune i kommuneplanens arealdel fastsette en hensynssone om at gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde uendret.

Øygarden kommune har pekt på uklarheter i departementets veilednings­materiell og stilt flere spørsmål om for­ståelsen av denne hensynssonen. Departementet fant på bakgrunn av denne henvendelsen det hensiktsmessig å avklare nærmere retts­virkningen av hensynssone fastsatt med hjemmel i pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav f. Praksis i kommunene viser at det er ulike oppfatninger av hva som er det reelle innholdet i en slik hensynssone. Praksisen reiser særlig spørsmålet om bruk av denne hensynssonen innebærer at den eldre regulerings­planen som fortsatt skal gjelde uendret skal gå foran kommuneplanen ved motstrid – altså at hensynssonen innebærer en motstrids- eller for­rangs­bestemmelse. Departementet mener på dette grunnlaget at det er behov for å avklare forholdet mellom denne hensyns­sonen og lovens motstridsbestemmelse i pbl. § 1-5 andre ledd. Hovedregelen i § 1-5 andre ledd er at ny plan ved motstrid går foran eldre plan, men det åpnes for at kommuner kan fastsette unntak fra denne hovedregelen. Det mest sentrale spørsmålet er følgelig om bruk av hensyns­sone f innebærer et slik unntak fra hovedregelen i § 1-5 andre ledd.

Da departementet har landet på en rettsoppfatning som avviker fra gjeldende veilednings­materiell, sendes tolkningsuttalelsen til alle statsforvalterembetene til orientering.

Oppsummering av departementets konklusjoner

Departementet har kommet til at hensynssone etter § 11-8 tredje ledd bokstav f ikke inne­bærer et unntak fra hovedregelen i § 1-5 andre ledd om at ny plan ved motstrid går foran eldre plan. Slik retts­virkning av hensynssonen er ikke i samsvar med en naturlig forståelse av lovens ordlyd og har heller ikke har støtte i forarbeidene eller andre tungtveiende rettskilder. Hensynssonen får etter dette liten reell betydning.

Videre har departementet kommet til at det er i selve planvedtaket kommunene kan fastsette unntak fra lovens hovedregel i § 1-5 andre ledd om at ny plan ved motstrid går foran eldre plan. Kommunene plikter å ha oppdaterte planer som er i samsvar med nasjonale og regionale interesser. Det innebærer at en kommune kan bli møtt med innsigelse hvis den vedtar at en eldre plan som er i strid med nasjonale og regionale interesser ved motstrid skal gå foran den nye kommune­planen som planvedtaket gjelder.

Departementet vil begrunne disse standpunktene i drøftelsen nedenfor.

Departementets vurdering

Innledning

Den aktuelle bestemmelsen om hensynssoner lyder slik:

«Sone hvor gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde uendret. Ved bruk av denne hensynssonen skal kommunen vurdere om reguleringsplanene er i samsvar med nasjonale og regionale interesser.»

Innledningsvis fremhever departementet to sentrale premisser for drøftelsen. Det er for det første at reguleringsplaner gjelder helt til de blir opphevet. Når kommunen endrer kommune­planens areal­del, oppheves altså ikke eldre reguleringsplaner – disse vil fortsatt gjelde. En reguleringsplan oppheves ved å følge fremgangsmåten i pbl. § 12-14 med videre hen­visninger. Vi kan derfor få den situasjonen at flere planer gjelder for samme areal, noe som for øvrig er svært vanlig. Det andre premisset er at det ikke er noe rettslig til hinder for å vedta en ny plan som er i strid med en gjeldende plan. Følgelig kan det gjelde flere planer med dels ulikt innhold for samme areal. Også dette er vanlig i praksis. Det kan imidlertid gjøre det vanskelig å avklare hvilke planer og dermed hvilke hensyn og restriksjoner som gjelder for det aktuelle arealet. Dette er bak­grunnen for at loven har en bestemmelse som styrer forholdet mellom planer som gjelder for samme areal. Denne forrangsbestemmelsen (også kalt motstridsbestemmelsen) finner vi i pbl. § 1-5 andre ledd:

«Ny plan eller statlig eller regional planbestemmelse går ved eventuell motstrid foran eldre plan eller planbestemmelse for samme areal med mindre annet er fastsatt i den nye planen eller statlig eller regional planbestemmelse.»

Det mest praktiske tilfellet i denne sammenhengen (og som Øygarden kommunes spørsmål gjaldt) er forholdet mellom kommunale planer, hvor den nye planen er en kommuneplan og de eldre planene er reguleringsplaner. For det tilfellet følger det av bestemmelsen at den nye kommuneplanen ved eventuell motstrid går foran eldre reguleringsplaner for samme areal med mindre annet er fastsatt i kommuneplanen.

Det er ikke tvilsomt at en kommune kan fastsette unntak fra denne hovedregelen, slik at eldre reguleringsplaner ved motstrid gjelder foran den nye kommuneplanen. Det sentrale spørsmålet er hvordan dette skal gjøres, og mer konkret om dette er ved fast­settelse av hensynssone etter § 11-8 tredje ledd bokstav f om at gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde uendret.

Problemstilling 1: Gir pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav f hjemmel for å fastsette unntak fra hovedregelen i pbl. § 1-5 andre ledd?

Det første som må avklares er altså om fastsettelse av hensynssone etter § 11-8 tredje ledd bokstav f i kommuneplanens arealdel innebærer at «annet er fastsatt» i den nye kommune­planen – altså at for arealet som omfattes av hensynssonen skal den gamle regulerings­planen gjelde foran den nye kommuneplanen dersom det er motstrid mellom planene. En slik forståelse vil medføre at § 11-8 tredje ledd bokstav f er hjemmel for å gjøre unntak fra lovens forrangsbestemmelse i § 1-5 andre ledd.

Paragraf 11-8 tredje ledd bokstav f har ingen henvisning til § 1-5 andre ledd. Bestem­melsen bruker heller ikke ord som «forrang» eller «motstrid» som kunne vært en innholdsmessig henvisning til et unntak fra hovedregelen i § 1-5 andre ledd. Det er med andre ord klart at ordlyden i bestemmelsen ikke sier noe direkte om at bestemmelsen er ment som en hjemmel for å gjøre unntak fra lovens forrangsbestemmelse. Dette ville vært naturlig (men ikke nød­vendig) dersom hensynssonen var ment å ha slik rettsvirkning. Det ordlyden sier, er kun at gjeldende reguleringsplan fortsatt gjelder uendret. At en «gjeldende» reguleringsplan «gjelder» ligger jo allerede som en forutsetning for et spørsmål om den ene planen går foran den andre. Reguleringsplaner «gjelder» helt til de formelt oppheves etter den prosessen som er fastsatt i loven. Videre gjelder en reguleringsplan «uendret» hvis ikke den endres etter reglene i kapittel 12. Det er vesentlige forskjeller mellom kommuneplaner og regulerings­planer, noe som får betydning for eksempel for hvem som skal varsles ved endring av planene og i hvorvidt det er klage­adgang på kommunens vedtak om planendring. En kommune kan altså ikke endre en reguleringsplan ved vedtakelsen av en kommuneplan uten å følge reglene i § 12-14 med videre henvisninger. En naturlig forståelse av ordlyden er dermed at denne ikke sier noe mer enn det som allerede følger av lovens system etter kapittel 12.

At en reguleringsplan «skal gjelde uendret» er likevel det nærmeste man kommer en mulig forståelse om at den skal gjelde foran kommuneplanen. Denne tolkningen ligger temmelig langt fra en naturlig forståelse av ordlyden og har derfor formodningen mot seg. Etter departementets mening må det kreves klar støtte i andre, tungtveiende kilder for å kunne tolke bestemmelsen på en måte som i såpass stor grad fraviker en naturlig ordlyds­forståelse.

Dersom hensynssonen var ment å ha slik rettsvirkning, må det først og fremst kunne for­ventes at dette har støtte i lovens for­arbeider.

Planlovutvalget foreslo i NOU 2003: 14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II en bestemmelse i § 9-7 om arealformål i arealdelen av kommuneplanen, hvor første ledd nr. 6 lød slik:

«Areal hvor gjeldende reguleringsplan, områdeplan eller detaljplan fortsatt skal gjelde.»

Det foreslåtte arealformålet ble nærmere omtalt på denne måten, jf. punkt 9.4.2 på side 303:

«Dette … gjør det mulig å markere entydig i kommuneplanen hvilke områder gjeldende områdeplan og detaljplan fortsatt skal gjelde. En slik markering innebærer at arealformålene som er regulert er i samsvar med kommuneplanens arealdel. For å øke lesbarheten til kommuneplanens arealdel, kan evt. arealformålene angis grov­masket i kommuneplanen, i kombinasjon med avgrensningen av hvor områdeplan eller detaljplan gjelder.»

Planutvalgets forslag var altså at kommunen i kommuneplanen ikke trengte å angi areal­formål, jf. ordet «kan» i siste setning, samt at arealformål i så tilfelle kun skulle angis «grov­masket». Ved kun grovmasket angivelse av arealformål eller ingen formål i det hele tatt, ville det vært både naturlig og nødvendig å se hen til reguleringsplanen som fortsatt skulle gjelde for å avklare tillatt arealbruk. Som arealformål kunne altså Planlovutvalgets forslag med kommentarer gitt mening. 

Departementet fulgte imidlertid ikke opp utvalgets forslag om å gjøre dette til et eget areal­formål. Departementet foreslo i Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) i stedet å ta omtrent tilsvarende ordlyd inn som en hensynssone, jf. lovforslaget § 11-8 tredje ledd bokstav f.  Departementet redegjorde slik for hensynssonen i spesialmerknaden til bokstav f:

«Denne hensynssonen gjør det mulig å markere entydig i kommuneplanen hvilke områder gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde. En slik markering innebærer at arealformålene som er regulert i det området sonen omfatter er i samsvar med kommuneplanens arealdel.»

Formuleringene som brukes her er svært like de Planlovutvalget brukte i sin redegjørelse for det foreslåtte arealformålet. Det fremkommer imidlertid ingen nærmere redegjørelse eller drøftelse av hvorfor departementet valgte å endre det aktuelle virkemiddelet fra et areal­formål til en hensynssone, eller hvilken betydning dette eventuelt fikk for det innholdet Plan­lovutvalget la til grunn for det foreslåtte arealformålet.

Departementet mener det er naturlig å tolke ordlyden i den siterte spesialmerknaden i lys av Planlovutvalgets forslag om et nytt arealformål. Dersom dette hadde gjeldt et arealformål med eksempelvis en grovmasket angivelse av arealformål i kommuneplanen, kunne det gitt mening å si at formålet i kommuneplanen var i samsvar med den fortsatt gjeldende reguleringsplanen. Kommunen må imidlertid i kommuneplanens arealdel angi et arealformål for hele kommunen, jf. § 11-5 første ledd om at kommunen skal ha en arealplan for «hele kommunen». Når virkemiddelet da er endret til en hensynssone, gir det mindre mening å si at sonen innebærer at det er samsvar mellom arealformål i de respektive planene. Arealfor­mål og hensynssoner er ulike virkemidler som skal ivareta ulike interesser.

Hvis man vurderer departementets spesialmerknad isolert fra historikken, kan formuleringen «i samsvar med kommuneplanens arealdel» tale mot at hensyns­sonen er ment som et unntak fra lovens hovedregel; Hvis det er samsvar mellom to planer, vil det jo ikke foreligger motstrid på det aktuelle punktet. I så tilfelle vil det i liten grad være behov for å gjøre unntak fra forrangs­bestemmelsen i § 1-5 andre ledd. Når det er sagt vil det til tross for samme arealformål selvsagt kunne tenkes motstrid mellom andre deler av kommuneplanen og reguleringsplanen. Det er likevel ingen ting i merknaden som tyder på at en hensynssone etter bokstav f var ment som en forrangs­bestemmelse da den først kom inn i loven.

Lovbestemmelsen ble endret med virkning fra 1. januar 2015. Ordet «uendret» kom inn i første punktum, og andre punktum ble lagt til. Det fremgår av Prop.121 L (2013–2014) i spesialmerknaden at endringen «presiserer innholdet i bestemmelsen», noe som tilsier at det ikke var ment å gi bestemmelsen et nytt og endret innhold. Videre i merknaden fremgår det ingen ting som tilsier at fastsetting av hensynssone etter bokstav f innebærer et unntak fra lovens hovedregel om at ny plan går foran eldre plan.

Departementet redegjorde i sin vurdering i punkt 3.4.3 for det foreslåtte nye andre punktumet om at en kommune, ved bruk av denne hensynssonen, skal vurdere om reguleringsplanene er i samsvar med nasjonale og regionale interesser. Departementet kommenterte så de tilfellene der en kommune av ulike grunner ikke gjør slik gjennomgang, altså der en kommune vedtar en ny arealdel uten å fastsette hensynssone med hjemmel i bokstav f. For disse tilfellene skrev departementet:

«De gamle reguleringsplanene vil i så fall ikke bortfalle eller blir satt til side generelt, men der det er motstrid mellom ny arealdel og gammel regulering vil den nye planen gjelde foran. Dette kan gi en uklar plansituasjon og usikkerhet om hvilke restriksjoner som gjelder i et område.»

Som tidligere nevnt gjelder en reguleringsplan frem til den blir opphevet, jf. forutsetningsvis § 12-14 sammenholdt med § 12-4 første ledd. Det er med andre ord ikke tvilsomt at vedtatte reguleringsplaner ikke faller bort dersom kommunen lar være å fastsette en hensynssone med hjemmel i § 11-8 tredje ledd bokstav f. Det sentrale i denne sammenhengen er at departementet skrev at virkningen av at kommunen ikke fastsatte slik hensynssone er at den nye kommuneplanen vil «gjelde foran» den eldre reguleringsplanen hvis det er motstrid mellom planene. Dette er altså det samme som lovens hovedregel i § 1-5 andre ledd. Det forhold at departementet her angir at hoved­regelen i § 1-5 andre ledd vil gjelde dersom muligheten til å fastsette hensynssone ikke benyttes, kan motsetningsvis forstås slik at departementet her mener at hovedregelen ikke vil gjelde hvis forholdene var motsatt, altså dersom kommunen hadde fastsatt hensynssone. Selv om dette ikke står eksplisitt, kan det være en nærliggende forståelse av denne uttalelsen. Uttalelsen er imidlertid ikke særlig klar og fremgår kun i et etterarbeid, og den har således svært liten rettskildemessig vekt.

Paragraf 11-8 tredje ledd bokstav f var tema også i et senere lovarbeid. Prop.169 L (2021–2022) gjaldt forslag om endringer i § 12-6. Denne paragrafen gjelder hensynssoner i regulerings­plan, og regulerer forholdet mellom hensynssoner fastsatt i en kommuneplan med hjemmel i § 11-8 tredje ledd og senere utarbeidelse av reguleringsplan som omfattes av den fastsatte sonen. Blant annet fremgår det at hensynssoner kan videreføres i regulerings-planer. Dette inne­bar at man også i reguleringsplaner kunne fastsette hensynssone om at gjeldende regulerings­plan fortsatt skulle gjelde uendret. Departementets forslag, som også ble vedtatt, var å innta et slikt nytt andre ledd i § 12-6:

«I en detaljregulering kan det ikke fastsettes hensynssoner hvor gjeldende regulerings­plan skal gjelde uendret, jf. § 11-8 tredje ledd bokstav f.»

Selv om det ikke ble foreslått endringer i § 11-8 tredje ledd bokstav f, kan forarbeidene til denne lovendringen være et relevant etterarbeid for forståelsen av § 11-8 tredje ledd bokstav f. I punkt 5.1 om gjeldende rett skriver departementet:

«Forutsetningen for å kunne bruke [hensynssone f] i kommuneplanens arealdel, er at arealformålene, som er regulert i området sonen omfatter, er i samsvar med kommuneplanens arealdel. Hensikten med denne hensynssonen er å synliggjøre at reguleringsplanen med dens arealformål og bestemmelser, anses som en del av arealdelen til kommuneplanen, jf. pbl. § 1-5 andre ledd.»

Her gjentas oppfatningen om at dersom kommunen fastsetter slik hensynssone, må det være samsvar mellom arealfor­målene i kommuneplanens arealdel og reguleringsplanen. Dette gir lite nytt sammenlignet med det som står i Ot.prp. nr. 32 (2007–2008). I den neste setningen fremkommer imidlertid noe nytt: at formålet med å fastsette slik hensynssone er å synliggjøre at reguleringsplanen «anses som en del av» kommuneplanens arealdel, samt en jamføring til § 1-5 andre ledd.

Det er noe uklart hva det er ment å innebære at en reguleringsplan skal «anses som» en del av kommuneplanens arealdel. Som tidligere nevnt er det sentrale forskjeller mellom en kommuneplan og en reguleringsplan, og det har følgelig betydning om en plan formelt sett er den ene eller den andre plantypen. Videre er det uklart hva jamføringen til § 1-5 andre ledd er ment å bety her. Dette er som kjent lovens forrangsbestemmelse som både inneholder en hovedregel og viser til at det kan fastsettes unntak fra denne i plan. Det er vanskelig å se om henvisningen her er ment å vise til hovedregelen eller unntaket. Momentet er imidlertid nærmere kommentert i punkt 5.4 om departementets vurdering. Her fremgår:

«Betydningen av hensynssone hvor gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde, må ses i sammenheng med lovens § 1-5 andre ledd. Hensynssonen markerer på plan­kartet det som allerede følger av pbl. § 1-5 andre ledd. I praksis betyr det at både den nye og eldre planen gjelder for samme geografiske område. Det er kun ved motstrid at ny plan vil gjelde foran eldre plan, med mindre annet er bestemt. Dette kan da være bestemt i egen bestemmelse til den nye planen, eller det kan være slik at den nye planen innebærer en endring av den tidligere planen.»

Her drøftes det noe mer utfyllende. Det fremstår imidlertid fortsatt ikke helt klart hva som er ment med jamføringen til § 1-5 andre ledd. Det er riktig at de to planene vil gjelde for det samme geografiske området. Det som deretter fremgår om innholdet i § 1-5, kan kanskje tale for at hensynssone f ikke er ment å få noe betydning for spørsmålet om hvilken plan som gjelder, da dette reguleres av enten hovedregelen eller unntaket i § 1-5 andre ledd. Den siste setningen er imidlertid problematisk. Forutsatt at den eldre planen er en reguleringsplan og den nye en kommuneplan, kan ikke den nye kommuneplanen i seg selv innebære noen endring av den eldre reguleringsplanen. For endring av en reguleringsplan må reglene i § 12-14 følges.

Senere i samme punkt (altså 5.4 om departementets vurdering) er departementet langt klarere i hva som er ment:

«Henssynssone hvor gjeldende regulering fortsatt skal gjelde etter pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav f, innebærer kun en markering av rettsreglene som allerede følger av lovens § 1-5 andre ledd, om at ny plan gjelder foran eldre plan.»

Med andre ord har departementet i Prop.169 L (2021–2022) lagt til grunn at bruk av hensyns­sonen innebærer at hovedregelen i § 1-5 andre ledd gjelder. Dette betyr altså at departe­mentet i denne lovproposisjonen legger til grunn at hensynssonen ikke er ment som et unn­tak fra hovedregelen om at ny plan ved motstrid går foran eldre plan.

Departementet må kunne sies å være noe uklar i sin omtale av hensyns­sone f og har ikke bidratt til å klargjøre innholdet i hensynssonen. Samlet sett må det imidlertid legges til grunn at verken de relevante for- eller etterarbeidene gir særlige holdepunkter for at bruk av hensyns­sone om at gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde uendret er ment å være et unntak fra lovens hovedregel om at ny plan ved motstrid går foran eldre plan.

Departementet har også omtalt hensynssonen i sitt veiledningsmateriell. Både i kommune­planveilederen og lovkommentaren fremkommer ulike oppfatning av hva sonen innebærer. Det anses ikke nødvendig å gå nærmere inn på innholdet i disse dokumentene, da de har svært lav vekt for den aktuelle problemstillingen. Departementet ser imidlertid at det kan være behov for nærmere opprydning i vår veiledning, og vil vurdere dette ved anledning.

Domstolene synes ikke å ha tatt eksplisitt stilling til spørsmålet.

Sivilombudet har en uttalelse som indirekte berører problemstillingen: Uttalelse 15. mai 2018 (SOM-2017-3013). Saken gjelder spørsmålet om det var kommune- eller regulerings­planens bestemmelser om utnyttelsesgrad og gesimshøyde som gjaldt for et tiltak. Følgende fremgår innledningsvis under ombudets syn på saken:

«I kommuneplanens arealdel kan det gis bestemmelser om forholdet mellom areal­delen og vedtatte og fremtidige reguleringsplaner, og om hvordan eventuell motstrid mellom planene skal løses. I tilfeller der slik motstrid ikke er regulert i kommune­planen, følger det av plan- og bygningsloven § 1-5 andre ledd at ny plan går foran eldre plan. Bestemmelser i plan om hvordan motstrid mellom planer skal løses, går således foran plan- og bygningsloven § 1-5.»

Deretter er det vist til konkrete bestemmelser i kommuneplanen om at eldre regulerings­planer går foran, uten at det fremgår noen hjemmel for disse bestemmelsene.

Ombudet bruker ordet «[b]estemmelser» og trekker ikke inn hensynssoner når han omtaler adgangen til å fastsette unntak fra hovedregelen i § 1-5 andre ledd om at ny plan ved mot­strid går foran eldre plan. Ombuds­uttalelsen har liten vekt på dette punktet, da det rettslige grunnlaget for slikt unntak ikke er nærmere problematisert. Det er likevel et selvstendig poeng at ombudet ikke viser til hensynssone hjemlet i § 11-8 tredje ledd bokstav f i til­knytning til unntaket fra hovedregelen i § 1-5 andre ledd.

Juridisk teori synes i liten grad å ha drøftet spørsmålet. Flere forfattere kommenterer § 11-8 tredje ledd bokstav f og gjengir i ulik grad innhold fra for- og etterarbeider, men uten å drøfte det reelle innholdet i hensynssonen. Noen knytter også den aktuelle hensynssonen til § 1-5 andre ledd, men likevel uten å tydelig angi at sonen innebærer unntak fra hovedregelen som fremgår i denne paragrafen. Det synes altså ikke å være noen klar enighet i teorien om hvordan bestemmelsen skal forstås på dette punktet. Departementet viser her kort til Tyrén «Plan- og bygningsloven» (2. utgave) side 153, Pedersen med flere «Plan- og bygningsrett del I» (3. utgave) side 262-263, Innjord/Zimmermann «Plan- og bygningsloven med kommentarer» bind I (2. utgave) side 18-19 og 262-263, utredningen «Grunnlag for veileder som revisjon av kommunale arealplaner» 6. mai 2024 fra Holth & Winge, Henning Larsen, NINA, Norkart og Rambøll Management Consulting til Kommunal- og distriktsdepartementet punkt 3.5.2, Myklebust i Karnov-merknad til § 11-8 tredje ledd bokstav f på lovdata.no og Nyhus i merknad til § 11-8 tredje ledd bokstav f på rettsdata.no.

Dersom fastsettelse av hensynssonen ikke innebærer unntak fra hovedregelen i § 1-5 andre ledd, vil det være uklart hva slags betydning hensynssone etter § 11-8 tredje ledd bokstav f har. Reelle hensyn kan dermed tilsi at hensynssonen skal forstås på denne måten.

Oppsummert kan ikke departementet se at det foreligger noen tungtveiende rettskilder som tilsier at hensynssone etter § 11-8 tredje ledd bokstav f er ment å innebære et unntak fra hovedregelen i § 1-5 andre ledd. Departementet legger avgjørende vekt på at slik retts­virkning av hensynssonen ikke er i samsvar med en naturlig forståelse av lovens ordlyd og heller ikke har støtte i forarbeidene eller andre tungtveiende rettskilder.

Samlet sett framstår det som at departementets beslutning om å ikke følge Planlovutvalgets forslag om å innføre et arealformål, men i stedet foreslå en hensynssone hvor gjeldende plan fortsatt skal gjelde, har bidratt til en forvirring om den rettslige betydningen som har vart ved frem til i dag.

Svar på problemstilling 1: Pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav f gir ikke hjemmel for å fastsette unntak fra hovedregelen i § 1-5 andre ledd.

Problemstilling 2: Hvilken rettslig betydning har hensynssone hjemlet i pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav f?

Fastsettelse av en hensynssone hjemlet i § 11-8 tredje ledd bokstav f innebærer altså ikke et unntak fra hovedregelen i § 1-5 andre ledd om at ny plan ved motstrid går foran eldre plan. Spørsmålet blir etter dette hvilken betydning en hensynssone fastsatt med hjemmel i § 11-8 tredje ledd bokstav f har.

En hensynssone viser særlige hensyn og restriksjoner som har betydning for hvordan arealene innenfor sonen kan brukes, jf. § 11-8 første ledd første punktum. Dette er altså noe annet enn tillatt bruk eller funksjon til det enkelte arealet, som styres av arealformålet. Hensynssonen i bokstav f sier som kjent at for området som omfattes av sonen skal gjeldende reguleringsplan fortsatt gjelde uendret. Som det fremgår av drøftelsen over mener departementet at en reguleringsplan som ikke oppheves med et vedtak hjemlet i kapittel 12 uansett fortsatt vil gjelde. Videre vil en slik reguleringsplan gjelde uendret, så fremt ikke kommunen har endret reguleringsplanen gjennom et vedtak hjemlet i kapittel 12. En ny arealdel til kommuneplanen opphever eller endrer med andre ord ikke gjeldende, eldre reguleringsplaner – den fortrenger kun de eldre reguleringsplanene i den utstrekningen det foreligger motstrid.

Ut fra dette er det vanskelig å se hvilket rettslig innhold hensynssonen har. Dette, sammen­holdt med at det ikke er hjemmel i § 11-8 tredje ledd bokstav f for å gi bestemmelser til denne hensynssonen, tilsier etter departe­mentets vurdering at hensynssonen ikke har noen reell rettslig betydning. Siden bruk av sonen forutsetter at kommunen har gått gjennom de aktuelle reguleringsplanene og kommet til at de er i samsvar med nasjonale og regionale interesser, kan imidlertid sonen fungere som et informasjonsgrunnlag som viser at kommunen mener disse reguleringsplanen er faglig oppdatert.

Forutsatt at sonen ikke har noen rettslig betydning, har det lite for seg å drøfte i hvilken grad kommunen i kommuneplanens arealdel kan fastsette arealformål eller planbestemmelser i strid med det som fremgår av reguleringsplaner som omfattes av sonen. Skrankene for kommunens adgang til å fastsette arealformål eller planbestemmelser i kommuneplanens arealdel følger av plan- og bygningsloven kapittel 11, og eventuell motstrid med andre planer må løses etter § 1-5 andre ledd.

Svar på problemstilling 2: Hensynssone f har ikke noen rettslig betydning for hva kommunen ellers kan vedta i kommuneplanens arealdel.

Problemstilling 3: På hvilken måte kan kommunen fastsette unntak fra hovedregelen i pbl. § 1-5 andre ledd?

Selv om § 11-8 tredje ledd bokstav f ikke hjemler unntak fra hovedregelen i § 1-5 andre ledd om at ny plan ved motstrid går foran eldre plan, er det ikke tvilsomt at lovgiver har ment at kommunen kan fastsette unntak fra lovens forrangsbestemmelse. Dette er klart forutsatt i ordlyden i § 1-5 andre ledd. Det neste naturlig spørsmålet blir da på hvilken måte kommunen kan fastsette unntak fra hovedregelen i § 1-5 andre ledd.

Når det gjelder innholdet i en arealplan, har kommunen tre ulike virkemidler som kan være rettslig bindende: arealformål, planbestemmelser og hensynssoner.

Det er klart at ingen av arealformålene i § 11-7 åpner for å fastsette at eldre reguleringsplan ved motstrid skal gå foran den nye kommuneplanen.

Når det gjelder planbestemmelser har departementet tidligere i denne tolkningsuttalelsen sitert fra både Prop.169 L (2021–2022) punkt 5.4 og en uttalelse fra Sivilombudet (SOM-2017-3013). I begge disse doku­mentene fremgår formuleringer som kan tilsi at unntak fra hovedregelen i § 1-5 andre ledd skal angis gjennom planbestemmelser. Det pekes imidlertid ikke på mulige hjemler for å gi slik planbestemmelse.

Etter departementets vurdering er det ikke hjemmel i §§ 11-9 til 11-11 for å gi planbestem­mel­ser om at eldre reguleringsplaner ved motstrid går foran ny kommuneplan.

Ordlyden i § 1-5 andre ledd om at annet (enn hovedregelen) kan være «fastsatt» i ny plan kan isolert sett trekke i retning av bruk av hensynssone, da det er dette verbet som benyttes om å ta en hensynssone inn i en arealplan, jf. §§ 11-8 tredje ledd og 12-6. Departementet har imidlertid allerede avklart at hensynssonen hjemlet i § 11-8 tredje ledd bokstav f ikke kan brukes på denne måten, og det er ingen av de andre hensynssonene som åpner for å fastsette slik unntak.

Det er følgelig ikke hjemmel for å fastsette unntak fra hovedregelen i § 1-5 andre ledd i verken arealformål, planbestemmelser eller hensynssoner.

Innenfor rammene av myndighetsmisbrukslæren og nasjonale og regionale interesser (mer om dette under neste problemstilling) står en kommune ganske fritt til å vedta nye planer. En kommune kan for eksempel vedta et annet innehold i en ny plan enn det som fremgår av gjeldende planer, eller på motsatt vis vedta samme innhold i den nye planen som i gjeldende planer. Det er innholdet i det endelige planvedtaket hjemlet i enten § 11-15 første ledd for kommuneplanens arealdel eller § 12-12 for område- eller detalj­reguleringer som styrer hva kommunen har vedtatt. Hensynet til «fra det mer til det mindre» tilsier således at en kommune i selve planvedtaket kan vedta at eldre planer ved motstrid går foran den nye planen som planvedtaket gjelder. Departementet har også tidligere lagt til grunn at unntak fra hovedregelen i § 1-5 andre ledd må fremgå av selve planvedtaket (sak 20/6942-2).

Svar på problemstilling 3: Det er hjemmelen for selve planvedtaket som også er hjemmelen for å fastsette unntak fra hovedregelen i § 1-5 andre ledd.

Problemstilling 4: Hvilke rammer gjelder når en kommune fastsetter at eldre regulerings­planer ved motstrid skal gå foran kommuneplanens arealdel?

Det følger av ordlyden i § 11-8 tredje ledd bokstav f andre punktum at kommunen ved bruk av hensynssonen skal «vurdere om reguleringsplanene er i samsvar med nasjonale og regionale interesser». Følgende fremgår av forarbeidene da denne setningen ble foreslått tatt inn (Prop. 121 L (2013–2014)):

«Endringen i bokstav f) presiserer innholdet i bestemmelsen. Den tilføyde andre setningen synliggjør at kommunen i arbeidet med kommuneplanen skal gå gjennom gjeldende reguleringsplaner. Dette skal kommunen også gjøre slik loven er i dag. Det er en viktig del av arbeidet med ny kommuneplan å vurdere hensynet til nasjonale og regionale interesser.»

Etter departementets vurdering er bestemmelsen i § 11-8 tredje ledd bokstav f andre punktum utslag av et generelt prinsipp om at kommunene plikter å ha oppdaterte arealplaner i samsvar med nasjonale og regionale interesser. Dette prinsippet er ulovfestet, og det er nært knyttet til innsigelsesinstituttet. Etter pbl. § 5-4 første ledd kan berørt statlig og regionalt organ fremme innsigelse til planforslag i spørsmål som «er av nasjonal eller vesentlig regional betydning». Det følger av forarbeidene til denne bestemmelsen at kommunene i sitt planarbeid har «ansvar for at … nasjonale og regionale interesser blir ivaretatt», og at innsigelsesadgangen skal sikre at kommunene ikke vedtar planer som strider mot disse interessene, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) side 191.

Prinsippet om at kommunene plikter å ha oppdaterte arealplaner i samsvar med nasjonale og regionale interesser kommer til uttrykk en rekke steder i loven. Mest sentralt er kanskje § 10-1 tredje ledd som sier noe om hvordan dette skal foregå i praksis. Ved utarbeidelse av den kommunale plan­strategien, som skal vedtas minst én gang i hver valgperiode, skal kommunestyret blant annet vurdere om det er behov for endring eller oppheving av gjeldende planer. Dersom gjeldende planer er i strid med nasjonale eller regionale interesser, mener altså departementet at de bør endres eller oppheves for å harmoneres med de styringsdokumentene som har kommet etter at disse planene ble vedtatt.

Et annet utslag av det generelle prinsippet er § 12-4 om at reguleringsplan som ble fremmet med bakgrunn i et privat reguleringsplanforslag skal vurderes etter ti år. Et ytterligere eksempel er § 11-16 tredje ledd for kommuneplaner og § 12-13 tredje ledd for regulerings­planer, som gjelder at departementet kan innkalle og deretter oppheve eller endre en plan som strider mot nasjonale interesser eller regionale plan. Departementet har altså slik kompe­tanse selv om det ikke er reist innsigelse mot planforslaget, og for reguleringsplaner gjelder det ingen tidsfrist for slik innkalling.

I tillegg til disse eksemplene fra loven, har prinsippet kommet til uttrykk i andre sentrale dokumenter som gjelder konkrete og sentrale nasjonale interesser. Dette gjelder først og fremst i statlige planretningslinjer. Det følger av § 6-2 andre ledd bokstav a at statlige plan­retningslinjer «skal legges til grunn ved … kommunal planlegging». Departementet viser her til følgende retningslinjer hvor det på ulike måter fremgår at kommunene bør gjøre endringer i planverket sitt hvis det foreligger brudd på de aktuelle hensynene:

• Statlig planretningslinje for klima og energi punkt 4.3 bokstav b
• Statlig planretningslinje for arealbruk og mobilitet punkt 6.4
• Statlig planretningslinje for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen punkt 7

Når det gjelder hensynet til samfunnssikkerhet, fremgår lignende i rundskriv H-5/18 om sam­funns­sikkerhet i planlegging og byggesaks­behandling punkt 1.12.

Det generelle prinsippet om at kommunene plikter å ha oppdaterte arealplaner i samsvar med nasjonale og regionale interesser bør som tidligere nevnt ses i sammenheng med innsigelsesinstituttet. Etter departe­mentets mening kan berørt statlig og regionalt organ fremme innsigelse dersom en kommune vedtar at eldre reguleringsplaner, som er i strid med nasjonale eller regionale interesser, skal gå foran den nye planen ved eventuell motstrid. Departementet har tidligere lagt til grunn at tiårsfristen i § 5-5 ikke er absolutt, da det kan være adgang til å fremme innsigelse dersom det, etter at den gjeldende planen ble vedtatt, har kommet nye styringsdokumenter som det nye planforslaget ikke følger opp, jf. tolknings­uttalelse 29. oktober 2024 (24/1612). På tilsvarende måte kan berørt statlig og regionalt organ fremme innsigelse dersom en kommune vedtar at eldre reguleringsplaner, som er i strid med nasjonale eller regionale interesser, skal gå foran den nye planen ved eventuell motstrid. Dette vil altså gjelde uavhengig av om de aktuelle regu­leringsplanene er nyere eller eldre enn ti år.

Svar på problemstilling 4: Kommunene plikter å ha oppdaterte planer som er i samsvar med nasjonale og regionale interesser. En kommune kan dermed blir møtt med inn­sigelse dersom den vedtar at eldre reguleringsplaner, som er i strid med nasjonale eller regionale interesser, ved motstrid skal gå foran kommuneplanens arealdel.

Avsluttende merknader

Praksis i kommunene viser at hensynssone med hjemmel i § 11-8 tredje ledd bokstav f brukes i ulik grad og på ulike måter. Kommuner som har benyttet hensynssonen i den tro at sonen har et annet rettslig innhold enn det departementet har lagt til grunn i denne tolkningsuttalelsen, bør endre kommuneplanen på dette punktet.

Departementet viser videre til at det i utredningen Grunnlag for veileder om revisjon av kommunale areal­planer fra Holth & Winge, Henning Larsen, NINA, Norkart og Rambøll Management Consulting til Kommunal- og distriktsdepartementet, fremgår i punkt 3.5.2:

«Mye taler for at lovgiver bør klargjøre menings­inn­holdet i plan- og bygningsloven § 1-5 andre ledd, herunder forholdet mellom § 1-5 andre ledd og § 11-8 tredje ledd bokstav f.»

I denne tolkningsuttalelsen har departementet forsøkt å klargjøre deler av dette. På bakgrunn av de standpunktene som er lagt til grunn her, vil det være behov for å oppdatere og endre departementets eget veiledningsmateriell. Videre kan det spørres om dagens rettstilstand er tilstrekkelig klar og entydig, eller om det også kan være behov for å vurdere endringer i dagens regelverk. Det kan for eksempel vurderes å oppheve § 11-8 tredje ledd bokstav f eller ta inn en mer konkret hjemmel for å fastsette unntak fra hoved­regelen i § 1-5 andre ledd. Departementet vil vurdere dette ved anledning.