1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Innledning

Nærings- og fiskeridepartementet fremmer i denne proposisjonen forslag til endringer i lov 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven). Forslagene tar sikte på å samle og til en viss grad samordne bestemmelsene om samfunnshensyn i offentlige anskaffelser. I tillegg legges det til rette for å innføre enklere regler om mindre offentlige anskaffelser. Denne proposisjonen er første steg i revisjonen av anskaffelsesregelverket.

Anskaffelsesloven med tilhørende forskrifter regulerer hvordan det offentlige skal gå frem ved anskaffelser av varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider. Anskaffelsesregelverket er i stor grad gjennomføring av EØS-rettslige forpliktelser, og over visse terskelverdier kan virksomheter i hele EØS delta i konkurransen om offentlige kontrakter i Norge. Tilsvarende får norske virksomheter mulighet til å delta i konkurranser om offentlige kontrakter i EØS. Norske myndigheter har større handlingsrom i regulering av kontrakter som ikke omfattes av EØS-reglene.

God ressursutnyttelse i offentlige virksomheter er viktig for å få mest mulig velferd for ressursene som er til rådighet. I Norge løses mange tjenester i offentlig sektor, og Statistisk Sentralbyrås tall for 2023 viser at det offentlige kjøpte bygge- og anleggsarbeider, varer og tjenester for om lag 780 milliarder kroner. Et regelverk som legger til rette for gode anskaffelsesprosesser og effektiv konkurranse om kontraktene er derfor viktig. Siden offentlige midler er knappe, er det viktig at anskaffelsene gjennomføres effektivt. Et godt regelverk om offentlige anskaffelser vil bidra til dette. Offentlige anskaffelser er også et viktig marked for næringslivet. Hvordan offentlige anskaffelser gjennomføres, kan påvirke private virksomheters markedsadferd, og utviklingen i offentlig sektor og næringslivet. Effektiv konkurranse om kontraktene er et viktig virkemiddel for velfungerende markeder.

Anskaffelsesregelverket inneholder en rekke samfunnshensyn, som kan eller skal ivaretas i offentlige anskaffelser. Regjeringen har i Hurdalsplattformen signalisert at den vil endre regelverket og praksis for offentlige anskaffelser slik at det støtter viktige mål som bærekraft, anstendige lønns- og arbeidsvilkår, bruk av lærlinger, innovasjon og lokale ringvirkninger. Videre skal offentlige anskaffelser utformes og kontraktsstørrelsen tilpasses slik at norske bedrifter kan delta i konkurransen.

Endringene departementet foreslår i denne proposisjonen er blant annet endringer i lovens formålsbestemmelse, i regelverkets bestemmelser om samfunnshensyn og lovendringer som er nødvendige for senere å kunne forenkle prosedyreregler som ligger i forskrift.

Departementet foreslår å justere og presisere lovens formålsbestemmelse, slik at begrepet bærekraft tas inn i ordlyden. Det foreslås også en definisjon av bærekraft, for å synliggjøre og tydeliggjøre sammenhengen mellom effektivitet og bærekraft. Formålsbestemmelsen gir ikke opphav til konkrete rettigheter og plikter, men vil kunne gi veiledning når det er uklart hvordan en bestemmelse i regelverket skal forstås.

Departementet foreslår videre å samle, tydeliggjøre og til en viss grad samordne bestemmelsene om samfunnshensyn i anskaffelsesregelverket, og å ta bestemmelsene inn i loven. De siste årene er det gjennomført en rekke endringer i reglene om samfunnshensyn i offentlige anskaffelser. Dette er regler om klima- og miljøhensyn og sosial bærekraft i offentlige anskaffelser. På disse områdene foreslår departementet i hovedsak å videreføre innholdet i reglene. Samlet sett innebærer endringene at reglene om samfunnshensyn er blitt skjerpet de siste årene.

Norge har nasjonale mål for å redusere klimagassutslipp og forurensning, samt for å ta vare på naturmangfold. 1. januar 2024 trådte derfor nye regler som styrker klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser i kraft. Endringene skjerper oppdragsgivers plikt til å legge vekt på klima- og miljøhensyn i sine anskaffelser. Formålet med endringen var å legge til rette for at oppdragsgivere gjennom sine anskaffelser bidrar til å redusere klimaavtrykket og miljøbelastningen, og fremme klimavennlige løsninger. Reglene innebærer at klima- og miljøhensyn som hovedregel skal vektes med minimum 30 prosent i offentlige anskaffelser.

I tillegg har regjeringen startet utviklingen av en Norgesmodell for offentlige anskaffelser. Dette er en viktig del av arbeidet for å fremme et trygt og seriøst arbeidsliv, og bevare den norske arbeidslivsmodellen. Norgesmodellen utvikles trinnvis, foreløpig med fokus på bygge- og anleggsnæringen og renholdsbransjen. Dette er bransjer med særlig risiko for arbeidslivskriminalitet.

Som ledd i første trinn i arbeidet har Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet vedtatt forskrifter som pålegger oppdragsgiver å stille og følge opp bestemte kontraktsvilkår i offentlige anskaffelser. Kravene gjelder lønns- og arbeidsvilkår, betaling av lønn og annen godtgjørelse via bank eller annet foretak med rett til å drive betalingsformidling, obligatorisk tjenestepensjon (OTP) og HMS-kort. Også disse reglene trådte i kraft 1. januar 2024. Som ledd i andre trinn, vedtok Kunnskapsdepartementet 22. januar 2025 endringer i forskrift om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger i offentlige kontrakter. Endringene innebærer en innskjerping av plikten, slik at oppdragsgiver skal stille krav om at minst ti prosent av arbeidet utføres av lærlinger, og at minst én person av dem som deltar i arbeidet med å oppfylle kontrakten skal være lærling. Endringene trer i kraft 1. august 2025.

Forslaget som nå legges frem innebærer i hovedsak en videreføring av dagens bestemmelser om samfunnshensyn. Departementet foreslår imidlertid at sikkerhet og beredskap tas inn som et nytt samfunnshensyn i loven. Sett på bakgrunn av den geopolitiske situasjonen er det etter departementets vurdering viktig å synliggjøre handlingsrommet for å ta slike hensyn i offentlige anskaffelser.

Departementet foreslår også å innføre en plikt til å ha strategi og rutiner, som vil innebære at oppdragsgiver skal arbeide strategisk med samfunnshensyn i sin anskaffelsespraksis. I tillegg foreslår departementet en viss grad av samordning av innslagspunktet til de ulike samfunnshensynene.

Videre foreslår departementet lovendringer med sikte på å forenkle regelverket. Departementet foreslår en økning av innslagspunktet for regelverket, slik at regelverket kun skal gjelde anskaffelser over 300 000 kroner eksklusive merverdiavgift. I tillegg foreslår departementet lovendringer som legger til rette for å vedta enklere regler for anskaffelser som ikke er omfattet av EØS-regelverket i forskrift. Disse endringene vil tydeliggjøre forskjellene mellom den EØS-baserte delen av regelverket, og de nasjonale reglene. Departementet foreslår også å tydeliggjøre hvilke leverandører som har rettigheter etter anskaffelsesregelverket, og hvilke leverandører som ikke har slike rettigheter.

1.2 Nærmere om innholdet i proposisjonen

Kapittel 2 gir en oppsummering av bakgrunnen for forslagene som fremmes i denne proposisjonen. I tillegg redegjøres det for forholdet til og virkningene av at Europakommisjonen har startet en prosess med å revidere EU-regelverket om offentlige anskaffelser. I kapittel 3 gis en kort oversikt over strukturen i dagens regelverk.

Kapittel 4 behandler lovens formålsbestemmelse. Departementet foreslår at lovens formål skal være å fremme effektiv og bærekraftig bruk av samfunnets ressurser, og at begrepet bærekraftig defineres i formålsbestemmelsen. Departementet foreslår å videreføre allmennhetens tillit til gjennomføringen av offentlige anskaffelser som en viktig del av lovens formål.

I kapittel 5 foretar departementet en overordnet vurdering av samfunnshensyn i offentlige anskaffelser. Departementet viser blant annet til at flere samfunnshensyn også er omfattet av annen regulering og andre virkemidler, slik at ytterligere regulering gjennom offentlige anskaffelser kun er et supplement. Kapittelet behandler også effekter av at samfunnshensyn er en del av anskaffelsesregelverket og innslagspunktene for samfunnshensyn i regelverket.

Departementet foreslår i kapittel 6 at det tas inn en bestemmelse i anskaffelsesregelverket som pålegger oppdragsgiver en plikt til å ha en anskaffelsesstrategi og -rutiner. Etter departementets vurdering kan en slik bestemmelse bidra til at oppdragsgiver følger opp samfunnsyn på en mer helhetlig og effektiv måte.

I kapittel 7 foreslår departementet å innføre en bestemmelse om adgangen til å ta hensyn til sikkerhet og beredskap i offentlige anskaffelser. Formålet med bestemmelsen er å tydeliggjøre oppdragsgivers adgang til å ivareta sikkerhets- og beredskapshensyn i offentlige anskaffelser. Departementet foreslår ikke å innføre krav om at det tas slike hensyn, men bestemmelsen vil synliggjøre adgangen til dette. Bestemmelsen endrer ikke oppdragsgivers nåværende handlingsrom, men kan skape bevissthet hos oppdragsgiver til å vurdere i forkant om det er særlige sikkerhets- og beredskapshensyn som er relevante i en konkret anskaffelse.

I kapittel 8 foreslår departementet i hovedsak å videreføre dagens bestemmelse om klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser. Departementet foreslår et nytt unntak fra bestemmelsen dersom kravene går på bekostning av vesentlige interesser innenfor helse, sikkerhet eller beredskap. I tillegg foreslår departementet en bestemmelse om standardiserte minimumskrav og -kriterier om klima og miljø. Bestemmelsen klargjør forholdet mellom klima- og miljøbestemmelsen og standardiserte minimumskrav og -kriterier, og det foreslås at departementet får hjemmel til å gi forskrifter om standardiserte minimumskrav og -kriterier om klima og miljø.

Kapittel 9 gjelder krav til sosial bærekraft. Departementet foreslår i punkt 9.1, 9.2 og 9.3 i hovedsak en videreføring av reglene om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige anskaffelser, krav om kontraktsvilkår om betaling av lønn og annen godtgjørelse via bank eller annet foretak med rett til å drive betalingsformidling og regler om begrensning av antall ledd i leverandørkjeden. Kravene om kontraktsvilkår om bruk av lærlinger behandles i punkt 9.4. Departementet foreslår en videreføring av reglene om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger, men reglenes innslagspunkt justeres til kunngjøringspliktige anskaffelser. I punkt 9.5 foreslår departementet i all hovedsak en videreføring av reglene om dokumentasjon av skatte- og avgiftsmessige forhold, med en justering av bestemmelsens innslagspunkt. Det foreslås at regelen skal gjelde fra lovens innslagspunkt.

Departementet foreslår i kapittel 10 i hovedsak en videreføring av reglene om menneskerettigheter. Dette innebærer en plikt for oppdragsgiver til å ha strategi og rutiner om menneskerettigheter der dette er relevant. I tillegg bør oppdragsgiver stille krav eller kriterier for å motvirke brudd på grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold i anskaffelser med risiko for slike brudd.

I kapittel 11 foreslår departementet en egen bestemmelse om innovasjon i offentlige anskaffelser. Bestemmelsen synliggjør mulighetene oppdragsgiver har til å fremme innovasjon ved bruk av offentlige anskaffelser.

Departementet foreslår i kapittel 12 en bestemmelse om sanksjoner for brudd på kontraktsvilkår om bestemte samfunnshensyn. Sanksjonsbestemmelsen foreslås å gjelde forpliktelser knyttet til kontraktsvilkår, og vil derfor gjelde både når oppdragsgiver har en plikt til og når oppdragsgiver velger å stille kontraktsvilkår om samfunnshensyn.

I kapittel 13 skriver departementet om forenkling av nasjonale prosedyreregler i offentlige anskaffelser. Proposisjonens punkt 13.2 behandler forslag til nytt innslagspunkt for når anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse. Departementet foreslår at innslagspunktet heves til 300 000 kroner eksklusive merverdiavgift. Punkt 13.3 gjelder opphevelse av anskaffelsesloven § 4. Opphevelsen vil innebære at de EØS-rettslige grunnleggende prinsippene ikke lenger vil gjelde for offentlige anskaffelser uten en EØS-dimensjon. I punkt 13.4 foreslår departementet å endre og tydeliggjøre reglene om hvem som har rettigheter etter anskaffelsesregelverket. Forslaget innebærer at virksomheter etablert i stater med internasjonal avtale som regulerer markedstilgang i offentlige anskaffelser som Norge er forpliktet av, har status som rettighetshaver i det omfang som følger av den aktuelle avtalen. Departementet foreslår også at virksomheter etablert i stater uten internasjonale avtaler om markedstilgang i offentlige anskaffelser kan delta i offentlige anskaffelser, men ikke få status som rettighetshaver.

I kapittel 14 behandles lovforslagets økonomiske og administrative konsekvenser. Gjennom å ivareta samfunnshensyn i sine anskaffelser, bidrar offentlige oppdragsgiver til økt oppnåelse av ulike samfunnsmål. Det medfører en rekke samfunnsøkonomiske gevinster. Samtidig kan ivaretakelse av samfunnshensyn øke kompleksiteten i anskaffelsene og øke transaksjonskostnadene. Det kan også gi mindre konkurranse om offentlige anskaffelser, fordi økte krav til ivaretakelse av samfunnshensyn gjør det mer krevende å delta i konkurransen. Det kan videre være ressurskrevende å sørge for at alle offentlige oppdragsgiver har tilstrekkelig kunnskap, tid og ressurser til å følge opp samfunnshensyn, slik at de har en reell effekt. Gevinster og kostnader vil derfor variere for ulike samfunnshensyn og for de ulike anskaffelsene. Økning av innslagspunktet for regelverket og for krav om å ta samfunnshensyn, samt endringer som legger til rette for å vedta enklere regler for de minste offentlige anskaffelsene i forskrift, kan gi forenklingsgevinster. Enklere regler vil redusere ressursbruken knyttet til offentlige anskaffelser både for oppdragsgiver og leverandører.