14 Økonomiske og administrative konsekvenser

14.1 Samfunnshensyn i offentlige anskaffelser

14.1.1 Overordnet vurdering

Gjennom å ivareta ulike samfunnshensyn i sine anskaffelser, bidrar offentlige oppdragsgivere til økt oppnåelse av ulike samfunnsmål, som har en rekke samfunnsøkonomiske gevinster. Eksempler er klimamål, økt innovasjon og ivaretakelse av sosiale forhold. Samtidig kan det øke kompleksiteten og gi økte transaksjonskostnader. Det kan også redusere antall aktuelle leverandører, og dermed redusere konkurransen og gi økt pris på anskaffelsene. Økte krav til ivaretakelse av samfunnshensyn gjør det mer krevende å delta i konkurransen. Mindre konkurranse medfører som regel høyere priser. Det kan videre være ressurskrevende å sørge for at alle offentlige oppdragsgivere har tilstrekkelig kunnskap, tid og ressurser til å følge opp samfunnshensyn, slik at de har en reell effekt. Gevinster og kostnader vil variere for ulike samfunnshensyn, og for de ulike anskaffelsene.

Forslagene i denne proposisjonen innebærer i hovedsak en videreføring av dagens samfunnshensyn i offentlige anskaffelser, og at alle hensynene fremgår av loven. Når bestemmelsene om samfunnshensyn samles, tydeliggjøres og til en viss grad samordnes, vil det etter departementets vurdering innebære at reglene blir enklere å praktisere. Dette kan bidra til å forbedre måloppnåelsen. Regjeringen har allerede vedtatt flere endringer i anskaffelsesregelverket, for å skjerpe plikten til å ta samfunnshensyn i offentlige anskaffelser. Dette er i hovedsak regler om klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser, og regler om sosial bærekraft i offentlige anskaffelser i forbindelse med innføringen av Norgesmodellen for offentlige anskaffelser.

Det foreslås enkelte presiseringer i formålsbestemmelsen, ved at loven skal fremme effektiv og bærekraftig bruk av samfunnets ressurser, samt at det presiseres hva bærekraftig innebærer. Dette vil ha betydning for vurderingen av samfunnshensyn i regelverket. Økt hensyn til bærekraft i offentlige anskaffelser, gjennom å ivareta lovpålagte samfunnshensyn, vil medføre både økte gevinster og kostnader for samfunnet.

Det foreslås også at sikkerhet og beredskap tas inn som et nytt samfunnshensyn i loven. Videre foreslår departementet å innføre en plikt til å ha strategi og rutiner, som vil innebære at oppdragsgivere må arbeide strategisk med samfunnshensyn i sin anskaffelsespraksis.

Dagens regelverk inneholder flere ulike innslagspunkt for når reglene om samfunnshensyn kommer til anvendelse. Hensynet til forenkling taler for ha mest mulig like innslagspunkt for reglene om samfunnshensyn. I proposisjonen foreslås derfor en viss grad av samordning av innslagspunktene til de ulike samfunnshensynene. Det foreslås at bestemmelser om samfunnshensyn med mer konkrete forpliktelser i hovedsak skal gjelde for kunngjøringspliktige anskaffelser. Forslagene kan gi forenkling og redusert ressursbruk i mindre anskaffelser.

14.1.2 Anskaffelsesstrategi og -rutiner

En plikt for oppdragsgivere til å ha strategi og rutiner for å ivareta samfunnshensyn i offentlige anskaffelser, vil øke modenheten hos oppdragsgivere og bidra til mer strukturert og systematisk arbeid med offentlige anskaffelser. Dette kan gi økt ivaretakelse av samfunnshensyn. Etter departementets vurdering vil også selve prosessen med å utarbeide en strategi, bidra til økt kompetanse og bevissthet om oppdragsgivers anskaffelsespraksis. Dette kan bidra til en mer helhetlig og effektiv anskaffelsespraksis, som igjen bidrar til ivaretakelse av samfunnshensynene.

Plikten til å ha strategi og rutiner vil medføre noe økt ressursbruk hos oppdragsgivere. Fleksibiliteten som gis oppdragsgiverne til å tilpasse strategi og rutiner til virksomhetens egenart, størrelse og kompleksitet, gir oppdragsgiverne mulighet til å vurdere kostnadene og gevinstene opp mot hverandre, når ambisjonsnivået for strategi og rutiner settes.

14.1.3 Klima- og miljøhensyn

Den 1. januar 2024 trådte nye regler som styrker klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser i kraft. Reglene innebærer at klima- og miljøhensyn som hovedregel skal vektes med 30 prosent i offentlige anskaffelser. I proposisjonen foreslås det mindre justeringer i disse reglene. Regelendringene gir totalt sett oppdragsgivere økt fleksibilitet i oppfølgingen av klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser. Endringene legger til rette for bedre ivaretakelse av klima- og miljøhensyn, ved at krav og kriterier i større grad kan tilpasses den konkrete anskaffelsen, og dermed blir mer egnet til å nå målet om redusert klima- og miljøbelastning. Dette kan føre til reduserte klimagassutslipp og redusert miljøbelastning fra offentlige anskaffelser. Klima- og miljøkrav gjør anskaffelsene mer komplekse, og krever økt kompetanse, både hos oppdragsgivere og leverandører. Slike krav kan også medføre at varene og tjenestene som skal anskaffes blir dyrere å produsere, og at færre leverandører kan gi tilbud. Mindre konkurranse mellom leverandører kan gi økte priser på anskaffelsene for en gitt kvalitet.

Endringene som foreslås må ses i sammenheng med gjeldende regler. Endringene vil etter departementets vurdering i hovedsak få positive økonomiske og administrative konsekvenser, fordi de gir økt fleksibilitet til oppdragsgivere, og legger bedre til rette for at gevinstene kan overstige kostnadene. Forslag til nye unntak knyttet til helse, sikkerhet og beredskap, kan også gjøre det enklere å ivareta disse hensynene i anskaffelser. Regelendringene antas derfor samlet sett å øke gevinstene og redusere kostnadene ved å ivareta klima- og miljøhensyn.

14.1.4 Krav til lønns- og arbeidsvilkår, betaling via bank og begrensning i leverandørkjeden

Departementet foreslår en mindre justering i innslagspunktet for krav til lønns- og arbeidsvilkår, krav om kontraktsvilkår om betaling av lønn og annen godtgjørelse via bank eller annet foretak med rett til å drive betalingsformidling og krav om begrensning i antall ledd i leverandørkjeden. Departementet foreslår at kravene skal gjelde for kunngjøringspliktige vare- og tjenesteanskaffelser og bygge- og anleggskontrakter med en verdi som minst tilsvarer kunngjøringspliktige vare- og tjenesteanskaffelser. Dette er i stor grad en videreføring av dagens regler, men innslagspunktet oppjusteres noe. Noe færre kontrakter vil få krav til lønns- og arbeidsvilkår, krav til betaling av lønn og annen godtgjørelse via bank eller annet foretak med rett til å drive betalingsformidling og krav om begrensning av antall ledd i leverandørkjeden.

Forslagene forventes ikke å få vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser, verken for det offentlige eller for leverandører.

14.1.5 Økt innslagspunkt for krav om bruk av lærlinger

Departementet foreslår å heve innslagspunktet for krav om bruk av lærlinger, til kunngjøringspliktige anskaffelser. Dette innebærer en mindre heving av innslagspunktet sammenliknet med i dag for tjenester, men en noe større heving for bygge- og anleggskontrakter. Det betyr at færre kontrakter enn i dag vil være gjenstand for lovfestet kontrollplikt. For bygge- og anleggskontrakter innebærer dette en mindre forenkling og vil kunne føre til lavere transaksjonskostnader.

14.1.6 Menneskerettigheter

Lovforslaget innebærer at oppdragsgivere bør stille krav eller kriterier med tilknytning til leveransen, for å motvirke at brudd på grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold oppstår ved anskaffelser hvor det er risiko for slike brudd. Forslaget kan bidra til å skape økt bevissthet rundt menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold, som kan ha positiv effekt på ivaretakelsen av slike hensyn. Den foreslåtte bestemmelsen gir samtidig stor fleksibilitet til oppdragsgivere, og pålegger ikke oppdragsgivere økte kostnader sammenlignet med dagens regulering. Både gevinstene og kostnadene vil avhenge av hvordan oppdragsgivere velger å følge opp bestemmelsen i sine anskaffelser.

Anstendige arbeidsforhold er foreslått som et særskilt hensyn og vil særlig få betydning for vareanskaffelser, ettersom disse ikke er omfattet av plikten til å stille krav til lønns- og arbeidsvilkår.

14.1.7 Innovasjon

I proposisjonen foreslås det en innovasjonsbestemmelse der oppdragsgivere kan stille egnede krav eller kriterier som fremmer innovasjon, og åpne for alternative tilbud, for å åpne for nye eller vesentlig endrede varer, tjenester, produksjonsmåter med videre. Etter departementets vurdering bør det være opp til den enkelte oppdragsgiver å vurdere hvordan, og i hvilke anskaffelser, det skal legges til rette for innovasjon. Det foreslås derfor ikke en plikt til å legge til rette for innovasjon i offentlige anskaffelser. Det vil være opp til oppdragsgiverne å benytte handlingsrommet som ligger i regelverket til å fremme innovasjon i offentlige anskaffelser. Det er derfor ikke mulig å anslå gevinster og kostnader knyttet til bestemmelsen om innovasjon.

14.1.8 Lavere innslagspunkt for dokumentasjon av skatte- og avgiftsmessige forhold

Departementet foreslår å gi bestemmelsen om krav om skatteattest anvendelse fra lovens innslagspunkt på 300 000 kroner eksklusive merverdiavgift. Dette er lavere enn i dag, hvor kravet gjelder for anskaffelser fra 500 000 kroner. Forslaget vil dermed innebære at flere anskaffelser vil bli omfattet av kravet, og dermed øke transaksjonskostnadene noe for disse anskaffelsene.

Samtidig foreslår departementet å bruke begrepet tilgjengeliggjøre i ordlyden om handlingen som må utføres av leverandøren når skatteattest skal leveres. Dette vil gi et løsningsnøytralt regelverk, som kan legge til rette for å ta i bruk mer effektive måter å levere skatteattest på i fremtiden. Endringen kan føre til lavere transaksjonskostnader.

14.1.9 Sikkerhet og beredskap

Det foreslås at sikkerhet og beredskap tas inn som et samfunnshensyn i loven, og gjelder for alle anskaffelser som er omfattet av loven. Departementet foreslår ikke endringer i reglene, men foreslår å tydeliggjøre at det kan stilles krav og kriterier knyttet til sikkerhet og beredskap. Forslaget endrer ikke oppdragsgivers nåværende handlingsrom, men kan skape bevissthet hos oppdragsgiver til å vurdere i forkant om det er særlige sikkerhets- og beredskapshensyn som er relevante i en konkret anskaffelse. Det forventes derfor at det vil bli tatt mer hensyn til sikkerhet og beredskap i anskaffelser. Vurderinger knyttet til adgangen til å ta hensyn til sikkerhet og beredskap er krevende for oppdragsgiver. Samtidig er slike hensyn viktige fra et samfunnsmessig perspektiv. Dersom oppdragsgiver stiller feil eller uforholdsmessige krav, kan dette medføre unødvendige kostnader eller risiko. Det samme gjelder dersom oppdragsgiver ikke tar slike hensyn.

Å oppfylle krav til sikkerhet og beredskap kan være ressurskrevende for leverandører, og kan medføre at leverandører velger å ikke delta i konkurransen. Dersom dette inntreffer, kan det føre til mindre konkurranse om anskaffelsene. Det er derfor viktig at slike krav ikke fører til unødig begrensning av konkurransen.

14.1.10 Universell utforming

Forslaget om universell utforming er en videreføring av gjeldende rett, men endringene som foreslås innebærer at kravene til universell utforming blir synliggjort i en egen bestemmelse. Forslaget forventes derfor ikke å ha økonomiske og administrative konsekvenser.

14.1.11 Sanksjoner for brudd på kontraktsvilkår om samfunnshensyn

I proposisjonen foreslås det en bestemmelse om sanksjoner for brudd på kontraktsvilkår om samfunnshensyn, der oppdragsgiver skal innta egnede sanksjoner for leverandørens eller underleverandørers brudd på kontraktsvilkår, for å ivareta forpliktelsene om samfunnshensyn i kontrakten.

For oppdragsgiver antas sanksjoner å gi gevinster i form av bedre kontraktsoppfyllelse. Økt etterlevelse kan også ha positive effekter på konkurranseforholdene. Sanksjoner vil gjøre det mulig for oppdragsgiver å reagere på en hensiktsmessig måte, ved leverandørers og underleverandørers brudd på kontraktsvilkårene. Sanksjonsbestemmelsen kan bidra til at krav om samfunnshensyn blir mer effektive, særlig når sanksjonene knyttes til økonomiske konsekvenser. Samtidig vil det medføre ressursbruk å utforme sanksjoner i kontraktene. Oppdragsgiver må også vurdere om leverandør eller underleverandører har brutt kontraktsforpliktelsene, og vurdere konsekvensen av eventuelle brudd.

For leverandør og underleverandører kan sanksjonsbestemmelsen føre til bedre kontraktsoppfyllelse, men også medføre kostnader, avhengig av hvilke sanksjoner som benyttes av oppdragsgiver.

14.2 Forenkling av nasjonale prosedyreregler

Departementet foreslår i proposisjonen en økning av innslagspunktet for regelverket. I tillegg foreslår departementet endringer som åpner for å vedta enklere regler for de minste offentlige anskaffelsene i forskrift. Enklere regler vil redusere ressursbruken knyttet til offentlige anskaffelser, både for oppdragsgiver og leverandør.

Å øke innslagspunktet for regelverket til 300 000 kroner eksklusive merverdiavgift, vil innebære en forenkling og redusere transaksjonskostnader for slike anskaffelser. Oslo Economics og Inventura har i rapport til Anskaffelsesutvalget, utredet hva som kan være en optimal beløpsgrense for når regelverket bør gjøres gjeldende. Deres rapport tilsier at selv enkle anskaffelser med lav verdi kan være relativt ressurskrevende å gjennomføre, til tross for at de er underlagt et begrenset regelverk. Anskaffelser med lave kontraktsverdier har i gjennomsnitt høye prosentvise transaksjonskostnader for både oppdragsgiver og leverandør, mens anskaffelser med større kontraktsverdier har relativt sett lavere transaksjonskostnader. Årsaken er at det er faste kostnader for oppdragsgiver og leverandør i hver anskaffelse, knyttet til konkurranseforberedelse, tilbudsarbeid, konkurransegjennomføring og kontraktsoppfølging.

Oslo Economics og Inventura viser videre til at økt beløpsgrense kan gi negative virkninger som følge av svekket konkurranse, økt fare for korrupsjon, samt mindre grad av innovasjon og leverandørutvikling. En lav beløpsgrense kan samtidig ha særlig stor nytte for små og mellomstore bedrifter. Etter departementets vurdering vil de samlede positive virkningene for samfunnet av å heve beløpsgrensen til 300 000 kroner eksklusive merverdiavgift, overstige de negative virkningene.

Forslaget om å oppheve anskaffelsesloven § 4 om at oppdragsgiver skal opptre i samsvar med grunnleggende prinsipper innebærer at EØS-retten får mindre betydning for slike anskaffelser. Forslaget innebærer forenkling og redusert ressursbruk for anskaffelser som ikke reguleres av EØS-retten, har lav kontraktsverdi og lav grad av grensekryssende interesse.

Departementets foreslår i hovedsak å videreføre dagens regulering av rettighetshavere i anskaffelsesloven § 3, men foreslår at rettighetene til leverandører fra EØS-stater avgrenses slik at de gjelder for anskaffelser hvor EØS-retten kommer til anvendelse. Oppdragsgiver kan velge å invitere virksomheter etablert i andre EØS-stater til å delta i konkurransen, selv om de ikke har rettigheter i den konkrete anskaffelsen. At oppdragsgiver gis valgfrihet, er sentralt for å oppnå forenkling i reglene under EØS-terskelverdi, og kan føre til redusert ressursbruk for noen anskaffelser. Forslagene forventes likevel ikke å få vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser, verken for det offentlige eller for leverandører.