10 Menneskerettigheter

10.1 Gjeldende rett

10.1.1 Norges EØS-rettslige forpliktelser

Direktiv 2014/24/EU om offentlige anskaffelser (anskaffelsesdirektivet) inneholder ingen konkrete forpliktelser om menneskerettigheter, men stiller i artikkel 18 nr. 2 krav om at statene skal treffe egnede tiltak for å sikre at leverandørene, ved gjennomføring av offentlige kontrakter, oppfyller gjeldende forpliktelser. Dette er forpliktelser innenfor blant annet sosialrett og arbeidsrett, som er fastsatt i unionsretten, nasjonal rett, kollektive avtaler eller i internasjonale sosial- eller arbeidsrettslige bestemmelser angitt i vedlegg til direktivet.

10.1.2 Nasjonal rett

Anskaffelsesloven § 5 første ledd angir at oppdragsgiver skal ha egnede rutiner for å fremme respekt for grunnleggende menneskerettigheter ved offentlige anskaffelser der det er en risiko for brudd på slike rettigheter. Bestemmelsen gjelder for alle anskaffelser som er omfattet av loven og som er gjennomført av statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og offentligrettslige organer.

For hva som inngår i grunnleggende menneskerettigheter, vises det i forarbeidene til FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter. De veiledende prinsippene viser igjen til FNs verdenserklæring fra 1948, FNs konvensjon fra 1966 om sivile og politiske rettigheter, FNs konvensjon fra 1966 om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og ILOs kjernekonvensjoner om grunnleggende rettigheter og prinsipper i arbeidslivet. Listen er ikke uttømmende.

Departementet legger i forarbeidene til grunn at rutinene må reflekteres i oppdragsgivers konkrete anskaffelser. En leverandør skal kunne få prøvd rettslig både om oppdragsgiver har rutiner, og om disse har vært fulgt. Denne plikten er ikke uttrykkelig lovregulert, og bestemmelsen virker følgelig å være innskjerpet i forarbeidene, jf. Prop. 51 L (2015–2016) Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) kapittel 10, merknad til § 5.

For hva som utgjør risiko for brudd, viser forarbeidene til en høyrisikoliste utarbeidet av direktoratet for forvaltning og IKT. I forarbeidene er høyrisikoprodukter definert som produkter som krever en arbeidsintensiv tilvirkning og som er produsert i lavkostland. Se Prop. 51 L (2015–2016) kapittel 10, merknad til § 5.

10.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i NOU 2023: 26 Ny lov om offentlige anskaffelser – første delutredning punkt 19.4 å videreføre en regulering av hensynet til brudd på menneskerettigheter i en mer operativ utforming i egen bestemmelse. Utvalget viser til at en regulering av menneskerettigheter følger av gjeldende rett, og forutsettes i åpenhetsloven.

Utvalget foreslår i lovutkastet § 2-8 en plikt til å stille krav eller kriterier for å motvirke at det oppstår brudd på grunnleggende menneskerettigheter. Med grunnleggende menneskerettigheter viser utvalget til definisjonen i åpenhetsloven, som i det vesentlige samsvarer med anskaffelsesloven § 5. Utvalget påpeker at oppdragsgiver må ha stor grad av fleksibilitet til å håndtere risikoen for brudd i den enkelte anskaffelse.

Utvalget skriver at plikten bør gjelde der risikoen for brudd på grunnleggende menneskerettigheter er høy, og viser til effektiv ressursbruk og alminnelige prinsipper for risikostyring.

Utvalget foreslår ikke å koble bestemmelsen direkte opp mot åpenhetsloven, selv om arbeidet med å etterleve åpenhetslovens krav kan komme til nytte. De viser til at selv om en leverandør etterlever åpenhetslovens krav, kan det være forhold ved en anskaffelse som tilsier at oppdragsgiver bør stille krav eller kriterier for å motvirke brudd på grunnleggende menneskerettigheter. Videre vil utvalget ikke pålegge krav som i realiteten gir åpenhetsloven anvendelse på mindre virksomheter enn forutsatt av lovgiver.

Fordi utvalgets forslag innebærer en plikt til å stille krav eller kriterier i enkelte anskaffelser, vurderer utvalget at virkeområdet til bestemmelsen bør avgrenses til å gjelde anskaffelser over EØS-terskelverdi, og som derfor følger reglene i lovens del III.

10.3 Høringsinstansenes syn

10.3.1 Overordnet om høringsinstansenes syn

Det er 17 høringsinstanser som har uttalt seg om utvalgets forslag til § 2-8 om menneskerettigheter. Et flertall uttrykker seg positivt til å ha en bestemmelse om menneskerettigheter i nytt anskaffelsesregelverk. For eksempel uttaler Landsorganisasjonen i Norge (LO) følgende:

«LO er positiv til utvalgets forslag om å videreføre en regulering av hensynet til brudd på menneskerettigheter i den nye anskaffelsesloven, og at denne får en mer operativ utforming. Dette vil legge til rette for at oppdragsgivere får et større og spisset ansvar og blir forpliktet til å stille krav eller kriterier for å motvirke brudd der det er risiko for dette.»

Redd Barna kommenterer at utvalgets forslag styrker respekten for menneskerettigheter i forhold til gjeldende regelverk, ved at det både stilles krav om rutiner og plikt til å stille krav og kriterier i enkelte anskaffelser.

Oslo kommune støtter at det videreføres en bestemmelse om menneskerettigheter i ny anskaffelseslov, men påpeker at utvalget ikke har gitt oppdragsgiver nok handlingsrom når det gjelder å fremme menneskerettigheter, til forskjell fra klima- og miljøkrav.

10.3.2 Grunnleggende menneskerettigheter

Norges kontaktpunkt for ansvarlig næringsliv og Redd Barna støtter at menneskerettigheter skal forstås likt som i åpenhetsloven. Redd Barna viser til samsvar med tilnærmingen i FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter, og OECDs retningslinjer.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) uttrykker støtte til at virksomheter skal ha fokus på de menneskerettighetene som er risikoutsatt i deres virksomhet.

LO fremhever at departementet bør presisere hva som utgjør grunnleggende menneskerettigheter. De angir som et eksempel at det bør defineres hva som ligger inn under FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter, og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper, herunder statens ansvar for å sikre at selskaper som opererer i konfliktområder ikke bryter internasjonal rett.

10.3.3 Nærmere om risikovurderingen

Bergen kommune uttaler at departementet bør klargjøre at risikovurderingen kan gjøres ved bruk av Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) sin høyrisikoliste, ettersom de færreste oppdragsgivere har kapasitet og kompetanse til å gjøre selvstendige vurderinger av risiko før kontraktene er inngått.

Redd Barna gir uttrykk for at høy risiko bør presiseres slik at det må ses på om produkter som anskaffes er utviklet i strid med folkeretten i konfliktområder, i tråd med FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter artikkel 7.

Statsbygg kommenterer at det er uklart hva som forventes av oppfølging og hvilke sanksjoner som anses som forholdsmessige. De viser til at det i et byggeprosjekt er tusenvis av komponenter med til dels svært kompliserte leverandørkjeder. Statsbygg uttaler at det er problematisk om forslaget skal forstås som en anbefaling om å gå bort fra en risikobasert prioritering av hvordan menneskerettighetsbrudd skal følges opp. De påpeker videre at manglende oppfølging i ytterste konsekvens kan medføre at kontrakten tilsidesettes.

10.3.4 Krav eller kriterier

Norges kontaktpunkt for ansvarlig næringsliv foreslår at krav eller kriterier knyttes opp mot OECDs retningslinjer og aktsomhetsvurderinger. De viser til at dette vil kunne tilpasses virksomhetenes egenart, og bidra til mer tilgjengelig informasjon og datagrunnlag for å kunne gjøre grundige vurderinger ved valg av leverandør. De påpeker også at enkelte offentlige oppdragsgivere allerede er omfattet av åpenhetsloven, og derfor er kjent med dette.

10.3.5 Aktsomhetsvurderinger etter modell fra åpenhetsloven

Etisk handel Norge gir uttrykk for at offentlige oppdragsgivere må pålegges å bruke OECDs aktsomhetsvurderingsmetodikk i anskaffelsesstrategien, rutiner og i krav og kriterier. De viser til at dette er kjent metodikk for de som er omfattet av åpenhetsloven. De viser også til at verktøy utviklet av Etisk Handel Norge og DFØ medfører at det ikke vil være særlig byrdefullt å legge inn krav i anskaffelsesloven om å praktisere dette.

NAV kommenterer at det å ikke stille krav om aktsomhetsvurderinger for leverandører som ikke omfattes av åpenhetsloven, er i strid med DFØs anbefaling om å stille etiske kontraktsvilkår i alle høyrisikoanskaffelser. Videre påpeker de at omfanget av aktsomhetsvurderinger kan tilpasses størrelsen på bedriften, og viser til OECDs veileder for aktsomhetsvurderinger for ansvarlig næringsliv.

Oslo kommune uttrykker at åpenhetsloven må være førende for aktsomhetsvurderinger. De viser til at åpenhetslovens forarbeider legger opp til å vurdere om flere virksomheter skal omfattes på sikt. Videre viser de til at virksomheter som faller utenfor åpenhetslovens virkeområde uansett forventes å følge FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter, og OECDs retningslinjer. Oslo kommune gir videre uttrykk for at handlingsrommet for å stille krav om aktsomhetsvurderinger må bli tydeligere.

10.3.6 Virkeområde

Bergen kommune utrykker at krav til å undersøke og gjennomføre tiltak for å avsløre og håndtere menneskerettighetsbrudd primært skal reguleres av åpenhetsloven, fremfor anskaffelsesloven. De viser til at åpenhetsloven gjelder for virksomheter som kan forventes å ha tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å kunne gjennomføre de undersøkelsene og tiltakene som er nødvendige for å avsløre og håndtere brudd på menneskerettighetene.

Statsbygg gir uttrykk for at det er svært krevende å følge opp krav og kriterier om menneskerettigheter, og uttaler følgende:

«Hovedvekten av innsatsen antas å måtte rettes mot land utenfor Europa og som oftest selskaper langt ned i leverandørkjeden. Stiller man krav og kriterier man ikke klarer å følge opp, kan det anses som en ulovlig endring av kontrakt med dertil hørende tilsidesettelse av kontrakten. Bestemmelsen synes å medføre at oppdragsgivere som omfattes av bestemmelsen ikke kan foreta kjøp fra visse områder utenfor Europa overhodet.»

Coretta og Martin Luther King Institutt for fredsarbeid, Etisk handel Norge, Fairtrade Norge, Forum for utvikling og miljø, Framtiden i våre hender, Norges kontaktpunkt for ansvarlig næringsliv, Oslo kommune og Raftostiftelsen uttrykker at en bestemmelse om menneskerettigheter må gjelde for alle anskaffelser. Flere av høringsinstansene viser til at konsekvensene for menneskene som frarøves grunnleggende rettigheter er like alvorlige uavhengig av anskaffelsens verdi.

Etisk handel Norge og Oslo kommune påpeker at lovforslaget innskrenker dagens virkeområde. Etisk handel Norge viser til at høy risiko for menneskerettighetsbrudd ikke er begrenset til stort volum og pengeverdi.

Norges kontaktpunkt for ansvarlig næringsliv påpeker at hverken FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter, eller OECDs retningslinjer skiller mellom store eller små virksomheter. Å respektere menneskerettigheter og utføre aktsomhetsvurderinger gjelder alle selskaper.

Fagforbundet og Norsk Folkehjelp og LO foreslår å ha innslagspunktet fra kunngjøringspliktige anskaffelser. Fagforbundet og Norsk Folkehjelp viser til at på mange områder pålegges offentlige oppdragsgivere et større samfunnsansvar enn privat næringsliv, som de gjennom anskaffelser også pålegger sine leverandører. Videre viser de til at det særlig innenfor bygge- og anleggssektoren vil være anskaffelser med høy risiko for brudd. LO viser til at en risikobasert tilnærming vil kreve mindre ressurser å gjennomføre.

Coretta og Martin Luther King Institutt for fredsarbeid, Fairtrade Norge, Forum for utvikling og miljø og Norges kontaktpunkt for ansvarlig næringsliv uttrykker at anstendige arbeidsforhold må innlemmes for å avspeile åpenhetsloven og tilgrensende lovgivning.

Coretta og Martin Luther King Institutt for fredsarbeid, Forum for utvikling og miljø, Framtiden i våre hender og Raftostiftelsen foreslår at det oppstilles en plikt til å følge opp kravene. Forum for utvikling og miljø, Framtiden i våre hender og Raftostiftelsen viser til rapporter om at få oppdragsgivere stiller gode krav knyttet til menneskerettigheter, og erfaringer viser at svært få følger opp kravene. Videre viser de til at mange leverandører allerede er omfattet av åpenhetsloven, og at vurdering av effekter derfor ikke vil være en byrde for disse. De påpeker at det er viktig at DFØ bistår oppdragsgivere med kompetanse.

10.3.7 Øvrige innspill

Redd Barna foreslår at departementet beskriver hvordan FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter artikkel 5, 6 og 7 er fulgt opp i nytt lovforslag.

Redd Barna peker på at ny lov må understreke at oppdragiver har et ansvar for sikre at anskaffelsene ikke bidrar til brudd på folkeretten i konfliktområder, og ikke inngår kontrakter med leverandører som bryter internasjonal humanitærrett. Fagforbundet og Norsk Folkehjelp fremhever i et felles høringssvar viktigheten av menneskerettigheter, og at anmodningen om respekt for humanitærretten i praksis ikke blir fulgt opp av offentlige oppdragsgivere.

Egalia senter mot diskriminering understreker at det er viktig med tiltak som standardiserte retningslinjer for ulike typer anbud, veiledere, faglige og lokale nettverk, og tilhørende kontaktpunkter.

Egalia senter mot diskriminering kommenterer at forslaget overser at norsk offentlig sektor har et selvstendig ansvar for å fremme menneskerettigheter og sikre mot menneskerettighetsbrudd. De foreslår å stille krav til risikoanalyser og proaktiv innsats for bærekraft i en kontinuerlig, sirkulær prosess. De viser til at OECDs retningslinjer, åpenhetsloven og bærekraftsdirektivet krever dette.

10.4 Departementets vurdering

10.4.1 Spørsmålet om det bør innføres plikt til å stille krav eller kriterier

Departementet foreslår i ny § 5m i hovedsak å videreføre dagens regulering av menneskerettigheter i offentlige anskaffelser. Departementet foreslår at bestemmelsen også skal gjelde for forsynings- og konsesjonskontrakter.

Departementet vurderer, i likhet med høringsinstansene, at det er viktig å motvirke menneskerettighetsbrudd i offentlige anskaffelser. Leverandører som har lavere kostnader og kan tilby lavere priser som følge av mangelfull ivaretakelse av grunnleggende menneskerettigheter, bør ikke tildeles offentlige kontrakter på bekostning av leverandører som gjør en innsats for å motvirke menneskerettighetsbrudd.

Anskaffelsesutvalget har foreslått en plikt over EØS-terskelverdi til å stille krav eller kriterier for å motvirke at det oppstår brudd på grunnleggende menneskerettigheter, der det er høy risiko for at slike brudd oppstår. Dette innebærer en skjerping av plikten til å ivareta menneskerettigheter over EØS-terskelverdi. Samtidig vil forslaget medføre en svekket regulering under EØS-terskelverdi.

Etter departementets vurdering er det behov for en nærmere utredning før det innføres obligatoriske krav, som foreslått av utvalget. Departementet viser til at en plikt til å stille krav eller kriterier for å motvirke at det oppstår brudd på grunnleggende menneskerettigheter, er utfordrende for oppdragsgiver å praktisere og kontrollere. Departementet viser i denne sammenheng særlig til høringsinnspill fra Statsbygg og Bergen kommune. Etter departementets vurdering vil det være uheldig dersom det innføres strengere krav uten en nærmere utredning av hvilke anskaffelser som er særlig risikoutsatt, slik at oppdragsgiver kan stille målrettede krav.

Departementet deler imidlertid utvalgets vurdering om at reguleringen av menneskerettigheter bør få en mer operativ utforming i en egen bestemmelse. Departementet foreslår derfor en ny bestemmelse om menneskerettigheter i ny § 5m. Bestemmelsen er i det vesentlige en videreføring av dagens regel om at oppdragsgiver kan stille egnede krav eller kriterier, jf. anskaffelsesloven § 5 andre ledd. Bestemmelsen suppleres av plikten til å ha anskaffelsesstrategi og egnede rutiner, som også omfatter menneskerettigheter, jf. forslag til ny § 5a.

Departementet vurderer, i likhet med utvalget, at oppdragsgiver bør ha fleksibilitet til å vurdere om det er mest effektivt å stille krav eller kriterier i kravspesifikasjon, kvalifikasjonskrav, utvelgelseskriterier, tildelingskriterier eller kontraktsvilkår. Barne- og familiedepartementet har i sin revisjon av åpenhetsloven funnet at enkelte virksomheter opplever å få dårligere uttelling i offentlige anskaffelser når de er åpne om utfordringer i leverandørkjeden knyttet til menneskerettigheter. Departementet vil understreke at åpenhet om negative konsekvenser som leverandører har avdekket i sitt arbeid med menneskerettigheter, for eksempel gjennom aktsomhetsvurderinger, kan være en styrke, og kan indikere at virksomhetene jobber godt med menneskerettigheter for å oppnå forbedringer i leverandørkjeden. Dette bør virksomhetene ikke få dårligere uttelling for i offentlige anskaffelser.

Etisk Handel og Norges kontaktpunkt for ansvarlig næringsliv etterspør at krav eller kriterier knyttes opp mot aktsomhetsmetodikken etter åpenhetsloven. Departementet foreslår ikke et krav om dette nå. I departementets videre utredning av en bestemmelse om obligatoriske krav for å motvirke brudd på menneskerettighetene, vil forholdet til åpenhetsloven være et viktig element.

10.4.2 Grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold

Departementet har vurdert om begrepet grunnleggende menneskerettigheter kan presiseres sammenlignet med gjeldende rett og utvalgets forslag, men har kommet til at utvalgets forslag om å henvise til samme begrep som i åpenhetsloven § 3 første ledd bokstav b er mest hensiktsmessig.

Åpenhetsloven § 3 første ledd bokstav b definerer menneskerettigheter som «de internasjonalt anerkjente menneskerettighetene som følger av blant annet FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter fra 1966, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter fra 1966 og ILOs kjernekonvensjoner om grunnleggende rettigheter og prinsipper i arbeidslivet». Andre menneskerettighetskonvensjoner enn de som er listet opp kan omfattes av definisjonen av grunnleggende menneskerettigheter, der den enkelte oppdragsgiver har vurdert at konvensjonen er relevant innenfor sitt virkeområde, jf. Prop. 150 L (2020–2021) Lov om virksomheters åpenhet og arbeid med grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold (åpenhetsloven) punkt 7.2.3.1.

En ulempe er at åpenhetslovens begrep ikke uten videre gjør det klart hvilke menneskerettigheter som er relevante å ta hensyn til. Det forutsettes derfor at oppdragsgiver gjør nærmere vurderinger av dette. Ulempen kan til en viss grad avbøtes av veiledning fra DFØ. Oppdragsgiver bør også benytte innsikt fra sin anskaffelsesstrategi, jf. forslag til ny § 5a, i arbeidet med å vurdere utsatte menneskerettigheter i anskaffelsesporteføljen. Etter departementets vurdering er det fordeler ved at begrepet samsvarer med definisjonen i en sentral lov om menneskerettigheter, som bygger på internasjonalt anerkjente konvensjoner og retningslinjer. Departementet viser også til at blant annet Norges kontaktpunkt for ansvarlig næringsliv og Redd Barna støtter denne tilnærmingen.

Det forventes ikke at oppdragsgiver har fokus på alle de grunnleggende menneskerettighetene. Virksomhetene bør fokusere på risikoutsatte menneskerettigheter ut fra forholdene i deres virksomhet og leverandørkjeder. Se NOU 2023: 26 punkt 19.4 og Prop. 150 L (2020–2021) punkt 7.2.3.1.

LO har spilt inn at det er behov for presiseringer av hvilke konvensjoner som kan være relevante, for eksempel om grunnleggende menneskerettigheter omfatter statens ansvar for å sikre at selskaper som opererer i konfliktområder ikke bryter internasjonal rett. Også Redd Barna og Norsk folkehjelp understreker betydningen av å klargjøre forholdet til internasjonal humanitærrett. Internasjonal humanitærrett regulerer krigføring, og status for og beskyttelse av, ulike kategorier personer og objekter når det pågår en væpnet konflikt. Departementet vil i denne sammenhengen understreke at dette er et separat regelsett fra internasjonale menneskerettigheter. Det er flere likhetstegn mellom regelsettene, men de vil i mange tilfeller regulere handlinger forskjellig eller i enkelte tilfeller i direkte motstrid til hverandre, gitt at de er skrevet ut fra forskjellige situasjoner og hensyn. Menneskerettighetsbegrepet omfatter derfor ikke uten videre regler innenfor internasjonal humanitærrett som vil kunne være relevante ved anskaffelser fra virksomheter som opererer i et område der det pågår en væpnet konflikt.

Åpenhetsloven bygger på OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper om ansvarlig næringsliv (OECDs retningslinjer). I de oppdaterte retningslinjene fra 2023 ble virksomheters plikt til å respektere grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold i væpnet konflikt eller ved forhøyet risiko for grove brudd, fremhevet. I slike situasjoner, herunder ved brudd på den humanitære folkeretten, bør virksomheter foreta skjerpede aktsomhetsvurderinger, jf. OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper, kapittel IV Menneskerettigheter, kommentarene punkt 45. Departementet legger til grunn at også i offentlige anskaffelser vil væpnet konflikt eller forhøyet risiko for grove brudd påvirke oppdragsgivers vurdering av risikoen for brudd på grunnleggende menneskerettigheter etter denne bestemmelsen.

Dersom oppdragsgiver derimot ønsker å stille ytterligere krav til leverandører ut over det som defineres som menneskerettigheter, vil dette falle utenfor virkeområdet til den foreslåtte bestemmelsen. Oppdragsgiver må i slike tilfeller gjøre en konkret vurdering av lovligheten av kravene som stilles. Departementet minner om at det er Utenriksdepartementet som har mandat til å fastsette og iverksette sanksjoner, herunder boikott, overfor andre stater eller aktører ved brudd på folkeretten.

Departementet vurderer at forslaget til endringer i anskaffelsesloven bidrar til å oppfylle artikkel 5, 6 og 8 i FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter, gjennom både krav om å ha strategi og rutiner, og gjennom konkrete krav og kriterier og plikt til å fastsette sanksjoner.

Departementet vurderer, som høringsinstansene Coretta og Martin Luther King Institutt for fredsarbeid, Fairtrade Norge, Forum for utvikling og miljø og Norges kontaktpunkt for ansvarlig næringsliv, at anstendige arbeidsforhold bør tas inn i bestemmelsen for å avspeile åpenhetsloven og tilgrensende lovgivning. Departementet vurderer at det er fordeler ved å ha samme nedslagsfelt som åpenhetsloven om hvilke rettigheter som skal fremmes i offentlige anskaffelser.

Etter departementets vurdering må anstendige arbeidsforhold forstås likt som i åpenhetsloven § 3 første ledd bokstav c. Bestemmelsen angir at med anstendige arbeidsforhold menes arbeid som ivaretar grunnleggende menneskerettigheter og helse, miljø og sikkerhet på arbeidsplassen, og som gir en lønn å leve av. Se ytterligere om begrepet i Prop. 150 L (2020–2021) kapittel 11, merknader til § 3.

Å innta anstendige arbeidsforhold vil særlig få betydning for vareanskaffelser, ettersom disse ikke er omfattet av plikten til å stille krav om og følge opp lønns- og arbeidsvilkår, jf. ny § 5e. Bestemmelsen om lønns- og arbeidsvilkår gjelder for tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter. Det er en glidende overgang mellom begrepet anstendige arbeidsforhold og kravet til lønns- og arbeidsvilkår. Mens krav til hvilke lønns- og arbeidsvilkår som skal ivaretas listes opp konkret, er anstendige arbeidsforhold et videre begrep som kan tilsi at oppdragsgiver bør gjøre ytterligere tiltak enn det som fremgår av bestemmelsen om lønns- og arbeidsvilkår. For eksempel inneholder ikke forslaget til bestemmelse om lønns- og arbeidsvilkår bestemmelser om tvangsarbeid, barnearbeid, diskriminering, fagforeningsrettigheter og retten til kollektive forhandlinger, slik det for eksempel fremgår av ILOs kjernekonvensjoner nr. 29, 87, 98, 100, 105, 111, 138 og 182.

10.4.3 Oppdragsgiver bør motvirke brudd på menneskerettighetene

Departementet foreslår at ved anskaffelser hvor det er risiko for brudd på grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold, bør oppdragsgiver stille krav og kriterier for å motvirke at slike brudd oppstår. Dette innebærer at oppdragsgiver treffer relevante tiltak som har til formål å motvirke brudd på menneskerettighetene.

Departementet vurderer, i likhet med Statsbygg, at oppdragsgiver ikke vil ha mulighet til å skaffe full oversikt over alle ledd i produksjonskjeden til samtlige komponenter som inngår i de produkter som anskaffes. Oppdragsgiver kan imidlertid treffe relevante tiltak for å bidra til å redusere risikoen for menneskerettighetsbrudd. Etter departementets vurdering bør oppdragsgiver prioritere tiltak der risikoen er størst. Mengden og omfanget av krav eller kriterier som stilles, må bero på en konkret vurdering av hva som er forholdsmessig. Departementet viser til at DFØ har veiledning om prioriteringsverktøy.

10.4.4 Nærmere om risikovurderingen

Departementet vurderer, som utvalget, at hensynet til både oppdragsgivers og leverandørs ressursbruk tilsier at tiltak iverksettes der de får best effekt og måloppnåelse. Ettersom departementet foreslår en bør-bestemmelse, ser departementet ikke grunn til å avgrense denne til anskaffelser der det er høy risiko for brudd.

I den videre utredningen av om det bør innføres obligatoriske krav knyttet til menneskerettigheter i anskaffelsesregelverket, vil det etter departementets vurdering være avgjørende å identifisere sektorer der slike krav er særlig relevante. Dette vil være en forutsetning for å pålegge oppdragsgiverne omfattende administrative kostnader knyttet til vurderingene av krav og kriterier i konkrete anskaffelser.

Bergen kommune etterspør en presisering av at risikovurderingen kan gjøres ved bruk av DFØs høyrisikoliste. Det er etter departementets vurdering relevant å benytte denne listen og øvrig veiledning fra DFØ. Oppdragsgiver har likevel det endelige ansvaret for vurderingen av risiko.

10.4.5 Reglenes innslagspunkt

Departementet foreslår, i motsetning til utvalget, en bør-bestemmelse. Dette har innvirkning på bestemmelsens innslagspunkt. Flere høringsinstanser har uttalt at utvalgets foreslåtte bestemmelse bør gjelde for alle anskaffelser, mens Fagforbundet og Norsk Folkehjelp og LO foreslår at bestemmelsen skal gjelde for kunngjøringspliktige anskaffelser.

Flere høringsinstanser har påpekt at det er like alvorlig for de som rammes av menneskerettighetsbrudd i en anskaffelse av lav verdi som i en anskaffelse av høy verdi. Det er etter departementets vurdering viktig at oppdragsgiver gjør en helhetlig vurdering av hvordan brudd på menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold kan motvirkes, og prioriterer ressursene sine til anskaffelser der tiltak og oppfølging vil få størst effekt og måloppnåelse. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen skal gjelde fra lovens innslagspunkt. Se nærmere omtale av virkeområdet for bestemmelsene om samfunnshensyn i punkt 5.4.

Departementet foreslår videre at oppdragsgiver skal ha en anskaffelsesstrategi og egnede rutiner for å motvirke brudd på grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold fra lovens innslagspunkt i tråd med forslaget til ny § 5a.

10.4.6 Kontrollplikt

Coretta og Martin Luther King Institutt for fredsarbeid, Forum for utvikling og miljø, Framtiden i våre hender og Raftostiftelsen peker på at det må oppstilles en plikt til å følge opp kravene. Departementet deler høringsinstansenes syn på at kontraktsoppfølgingen er vesentlig for at kravene eller kriteriene får effekt. Departementet foreslår likevel ikke en generell kontrollplikt, men viser til at plikten til å utarbeide rutiner bør omtale oppfølging av menneskerettigheter, se nærmere omtale om rutinekravet i punkt 6.4.4. Departementet viser også til at oppdragsgiver skal innta egnede sanksjoner der det er stilt kontraktsvilkår for å motvirke brudd på grunnleggende menneskerettigheter eller anstendige arbeidsforhold, se nærmere om plikten til å innta sanksjoner i kapittel 12 om sanksjoner for brudd på kontraktsvilkår om samfunnshensyn.